计划生育作为一种人类生育选择的现象，不独中国有，但作为一种用国家力量来强力推行的行政工作，却是中国的特色。同其它任何事物一样，我国的计划生育工作也有发生、发展和消亡的历史过程。研究并揭示这一过程，对于我们客观地认识和评价中国计划生育工作，具有重要意义。

　　一、中国计划生育工作的‘诞生’

　　人口的再生产过程与自然生态的再生产过程、社会经济的再生产过程，有密不可分的关系。它们互为条件，互相依存，互相制约和互相推动。三者既对立，又统一，不断地趋于平衡，又不断地打破平衡，从而使三者在新的基础上实现新的平衡。这三者之间的这种动态平衡关系，在原始状态下，是由大自然自动调整的（马尔萨斯的理论也许揭示的正是这种状态）。但由于人类的不断进化、社会的不断发展，人类征服自然、破坏自然的能力超过了自然生态对于人口再生产过程的可制约范围，从而使得自然生态的再生产过程受到越来越严重的干扰，甚至局部地丧失了自我修复的能力。这种状况，带来的是生态环境的不断恶化，反过来也严重地影响了人口的再生产和社会经济的再生产。如果对此不采取措施，迟早会导致人类无法在地球上生存下去或者提前结束全人类的寿命。

　　当大自然已经无法进行自动调整的时候，人类的主动调整就是无可避免的了。人类主动地去修复生态系统，去控制人口再生产和社会经济再生产，这就是‘计划’的行为（当然，我这里所说的‘计划’，不是等同于我们过去的那种行政命令式的计划经济的计划，这是不用赘述的）。可见，从宏观的大视角看，全人类进行计划生育是势所必然的事情。今天，随着全球环境的急剧恶化和全球人口的急剧膨胀，国际社会对人口再生产的控制和调节，已经有了越来越多的共识。很多国家都成立了专门的研究机构和行动组织，联合国下面还有国际计生联呢！一些西方发达国家虽然没有专门的组织机构，但也有人口的调控政策，在他们那儿计划生育已经是人们自觉的行动，而且他们面临的问题是人口的减少而不是人口的急增，他们的‘计划生育工作’就是怎么鼓励生育。所以，我国实行计划生育，从宏观上来说，是完全正确、确有必要的。否认这种必要性是不对的。

　　但我国酝酿和实施计划生育，却是在计划经济年代。而所谓计划经济，就是全体国民的生老病死、吃喝拉撒都由政府统管。自上而下的行政分配和行政命令，就成了政府惯常的工作方法，也是全体国民的生产组织方式和物资来源方式。‘大呼隆’的劳动，平均主义的分配，极大地扼制了人民的生产积极性和创新精神，使得每年政府所获得和掌握的生活资料很有限，这是一方面；另一方面，计划经济却能刺激人口的加速增长，因为小孩越多的家庭能够分配到的生活资料总量（主要是口粮和布票）也就越多而消耗却相对较少，而且，承担小孩培养成本的比例又不大，其家庭生活比人口少的家庭或者劳动人口多的家庭反而要好得多，那么对于家庭而言，多生孩子不仅可能而且成了有较高预期经济回报的事情了（三年困难时期饿死几千万，是一种例外，因为那是刮浮夸风和共产风的直接结果，而不是计划经济的直接结果），更何况，群众本来就有‘多子多福’、‘养儿防老’的传统观念呢。这就使原本紧张的物资分配形势更趋紧张。因此，计划经济的条件下，为了缓解计划分配的紧张状态，用相对较多的物资投入建设而不是消费，控制人口的过快增长就不仅显得必要而且还相当紧迫。

　　按照常理，要解决这种鼓励多生的问题，只要取消吃穿按人口分配的政策就行，但是，这样做又同当时所谓的社会主义（其实是平均主义）价值观念完全抵触。而要从根本上改变群众的传统生育观念，涉及经济、文化、养老保障等等一系列广泛而又长远的问题，决非短时期所能施行和凑效。这样一来，控制的手段，自然就只能是政府惯常的自上而下的行政命令方式了。于是，具有‘中国特色’的计划生育工作就由此诞生了。

　　可以说，中国的计划生育工作符合全球发展的客观规律，但又是全球独一无二的计划经济的必然产物。

　　二、中国计划生育工作的发展

　　1、中国的计划生育工作既然诞生于计划经济年代，就必然具有自上而下行政命令的特色。所以，初期的工作是极其粗放、简单而生硬的，我称之为粗放化管理阶段。一般都是先进行政策宣传，通过报纸、广播、会议等形式向群众传达领袖的指示和国家的政策、党委的决定，动员群众自觉落实，强调党员、干部必须起模范带头作用，然后，层层下达人口控制指标（生育指标和上环结扎、引流产的手术任务），靠计划生育专干把生育指标发放到户，并调查摸清已经生育却没有上环结扎或者没有指标却已经怀孕的妇女，再由基层党委、政府和单位派干部向当事人做工作，要求实行免费手术，防止或终止妊娠。

　　在城镇，因为绝大多数育龄群众都是机关企事业单位的职工，并不靠子女养老，如果违反政策除了受到党纪政纪处罚还将失去工作，所以计划生育很容易推行。而在农村，则遇到了前所未有的阻力。阻力从根本上说，是来自于当时的落后生产力。因为国家贫穷，无力建立覆盖广大农村人口的养老保障，而农村又依然主要依靠体力劳动来获取生活资料，这就使得传统的生育观念牢牢地占据着农民的头脑。但政府又无法等到生产力发达时再来推行计划生育，事实上，在非市场经济的条件下，人口的急剧增长势必影响生产力的发展。

　　摆在当时中国政府面前的选择，只能是先控制人口，为生产力的发展提供一个比较宽松的人口环境，而不是等待生产力发展了再来控制人口。但怎样才能切实控制住农村人口增长过快的势头？刚开始时，农民集体劳动，乡镇政府可以通过命令生产队扣工分、扣口粮等措施还可以管住农民，但实行家庭承包责任制以后，生产队事实上已经瓦解，基层政府失去了从经济上直接控制农民的手段。于是基层党委政府便转而依靠行政力量来强制推行。对于主动接受免费手术的育龄对象，给以少量的经济补助（用于手术后的营养补充等）。对于拒绝实行手术的育龄对象，经过例行的教育动员仍然拒不服从的，就强行拉上车子、送到医院，按到手术台上做手术；家人如以暴力抗拒，则当场制服并铐住其双手或捆绑起来给以治安处罚，是党团员的还要施以党团纪律处分。由于实行强制的需要，乡镇不得不集中所有的干部形成强有力的工作队逐村突击，又因为乡镇人力有限、权力有限、车辆有限、声势也有限，县里不得不统一安排全县的集中突击活动，并派出由各相关部门得力人员组成的督导队，协助乡镇进村入户‘动员’。

　　为了防止基层党委政府在困难面前松懈、退却，中央每年都要召开计划生育工作座谈会，而从省级开始，则层层签订人口控制目标责任书，年终不打招呼直接进村入户进行抽样考核，考核不合格就对下级党委政府的全盘工作实行‘一票否决’。这种办法对下级极具威慑力，迫使县乡不顾一切地加大工作的力度。于是，一些地方出现了标语恐吓、株连亲属、牵牛扒房、半夜突袭等等，不一而足。强大的行政力量终于打开了计划生育工作的局面，但为此付出的代价也很沉重：干部群众情绪对立，一些计生干部受到报复，甚至献出了生命。

　　这一打开工作局面的阶段，从上世纪七十年代末期起，直到九十年代中期止。从多数地区来看，其主要的特征就是：以集中突击为主，以补救手术为主，以处罚为主。今天我们回过头去看，似乎有足够多的理由加以谴责。但是，正如老黑格尔所说“凡存在的都是合理的”，在特定的那种历史条件下，其实那样做也是迫不得已的。

　　我本人曾经在一个县里担任过领导工作，有切身的体会。那是1989年，我上任的第一年，县里的计生工作受到省市领导的大会批评，县委政府决定全县10月份集中一个月时间统一行动，打一个翻身仗，为此成立了县长挂帅的指挥部，和一个由县委常委、宣传部长与常务副县长为首、公检法司及宣传、妇联、共青团、卫生、纪检、工商、交通、林业、农业等20多个部门抽人参与的督查队，各乡镇也同样成立相应的组织。刚开始时，我们规定只能进村入户宣传动员，不得象外地那样采取强硬措施。全县各乡镇工作很快全面铺开。督查队每个乡镇巡查一天，会同乡镇工作队上门做动员工作。谁知10天后，我们一统计，居然全县没有一户主动去接受手术。我不相信，亲自带队去做一户的工作。这家的女主人已经生了两个小孩现在又怀孕了，而且她还是乡党委宣传委员的儿媳，如果她不带头，一个村子的工作都不可能凑效。我好说歹说，大道理、小道理讲了一箩筐，又让她的公公来做工作，她就是不为所动。时间过去了三个多小时，我一怒之下命令几个女干部把她架上小车送走了。没想到才一刻钟，村里的八个手术对象就都主动地上了车。第二天，我又来到一个‘钉子’户，这户已有三个孩子而且穷得家徒四壁，但态度更坏，我们苦口婆心讲道理，他们却恶语相向，还开口骂人。一女干部走到女主人身边劝导，被男主人猛力推开，这男主人又拿起斧头挥舞，扬言要杀人。我忍无可忍，命令公安局副局长将他拿下。女主人一看男人被铐，才主动上了车，随后我就解铐放了人。这一铐，老百姓都纷纷传开：‘政府动真格了，还是主动点好！’于是，全县的局面就此初步打开。我的切身经历说明，计划生育只有在社会的经济文化水平提高到一个较高的历史阶段才能成为群众的自觉行动，而在不具备这一历史条件的时候却由于其它的原因不得不启动它，那么初期的行政强制就是无法回避的。这不是某个群体更不是某个人的罪孽，而是历史的命定。

　　2、但我们深知，行政强制只是一种暂时的作为，作为共产党的干部不可能也不应该长期延续下去。所以，局面一打开，各地都在中央的要求下或迟或早地开展了一些新的尝试，努力克服初期阶段的缺陷。从九十年代中期开始，全国绝大多数地方都进入了计划生育工作的第二个阶段。我市是在1996年我从县里调任市计生委主任时，果断地停止了大规模的集中突击活动，从而开始进入新的阶段的。这一阶段的主要特点是：通过建立健全基层工作队伍和服务网络、增加经费投入、加强专业培训等等，全面实行育龄人群的信息化管理和行政工作的规范化管理，做到以宣传教育为主、经常性工作为主、综合服务为主、预防性手术为主；废除自上而下分配生育指标和手术任务的做法，改为依照政策预先落实可生育对象，并实行全程跟踪式的技术服务，指导其做好自身生殖保健和优生优育、及时上环结扎，避免生育缺陷儿童，避免计划外怀孕，避免人流引产；对计生对象中的困难家庭，则通过制定和落实优先优惠政策，从生产、生活、生育上给予全面关心照顾，提供综合配套的服务；禁止违法行政，对少数的‘钉子户’只能依照法定程序进行强制，而当计生家庭的合法权益遭到侵害的时候，计生部门还要积极出面协调、干预。

　　干群关系这一时期得到了极大改善，绝大多数群众都能主动实行计划生育了。但最大的缺陷，一是手术选择上不是由手术对象知情选择而是根据政策规定指定实施，二是激励措施上仍以处罚为主，而不是以奖励为主，更惶论解决农村人口的养老保障问题了。当然奖励和保障，不是不想解决，而是政府的财力不迨，勉强能够兑现省计生条例规定的独生子女保健费（每月男5元、女6元）而已。我本人曾向市政府提出过一个折衷方案，就是由市县两级政府出钱，按较低的标准，为为数不多的农村二女户（指已绝育的）购买商业保险，但仔细一算账，不仅政府一次拿不出这么多钱（干部教师工资发放都困难），就是拿得出，仅仅一个市这样做也很不划算（到期兑现的养老金很低），只得作罢。2005　年终于出现了一个可喜的转折，那就是开始对农村年满60岁的计划生育光荣户夫妇发放奖励扶助金。其实，这相当于城镇居民的最低生活保障费，属于养老保障性质。虽然标准不高（每人每月50元），但对于老年农民来说，是一个极大的心理安慰，一试点就引起了强烈的社会反响。

　　这一阶段，我称之为规范化管理阶段，大约到20010年可以结束。我们知道，到1998年我国的市场经济体制已经基本确立、计划经济体制逐渐淡化，随之带来的是全社会经济文化的较大发展和价值观念的较大更新。计划生育工作所处的社会环境与以前有了很大的不同。在城市，已有少数夫妇选择终生不育（我们并不提倡），在农村也已有很多农民能从投入产出的角度和提高自身生活质量的角度来考虑生育问题。于是，有些人提出要取消计生工作，让市场经济来调控生育。这是错误的、幼稚的。第一，事实上农村除了城市郊区，还有更广大的地区仍然是一家一户的体力劳动占主导地位，这部分人仍然希望生育至少两个孩子特别是生育男孩，而城镇中也还有相当多的人特别是一些家产丰裕的‘老板’也仍然固守男孩才是传宗接代人的观念，因此，不但依然存在多生孩子的势头，而且性别选择性生育的问题日益严重。第二，我国的计生工作是在特殊时期由政府主导的超经济文化的行政行为，群众对计划生育的接受是在强大的行政压力下产生的，社会上始终存在着一股逆反心理，因此，一旦淡化，政府不再直接干预，人们的思想必然产生混乱，生育反弹势所必然，而且其影响所及绝不只是限于计划生育，势必波及整个政局。在改革开放时期，正是需要强化而不是弱化政府权威，骤然放弃本来强力推进的计划生育工作，对政府权威将会产生巨大的冲击。第三，多生问题说到底是个经济利益问题，只有通过建立全面的社会养老保障体系给以补偿才能从根本上解决，而我国还无力建立这一体系。

　　……，所有这些，都说明我国的经济文化还没有发展到群众可以自动调控生育的程度，市场经济还不能取代政府行为。如果此时就取消计划生育工作，中国必然陷入印度那样的尴尬境地。但是，经济文化的发展却已经迫使政府调整自己的行为方式。分散流动的‘社会人’的增多，法律体系的日益健全和个人法权主体地位的日益强化，群众经济意识的迅速提升，等等，都使政府意识到单纯依靠大突击式的行政强制已经行不通了。政府不仅要做‘好事’，而且好事还要‘好做’，才能最后做好。但做好事也只能量力而行。于是，就出现了计划生育工作的第二阶段。

　　3、我在96年全省计生委主任会议上以我国计生工作的发展规律为题作过发言。我提出我国的计生工作将会有四个阶段，曾经引起过小小的争议。现在我仍然坚持我的观点。第一、第二已如上述，那么第三呢？我称之为服务式管理阶段。随着我国经济文化的进一步发展，改革开放的进一步深化，农村生产方式的进一步改变，覆盖农村的社会保障体系的建立，敬老院、老年公寓等等机构和妇女儿童事业的较大发展，就会从根本上瓦解掉‘养儿防老’、‘男尊女卑’等等传统观念赖以存在的基础，有更多的群众会自觉实行计划生育。但这是一个渐进的过程，所以还需要政府的直接介入。但介入的方式将会进一步变化，那就是行政管理逐步退居次要地位并逐步宏观化，而围绕育龄群众生产、生活、生育的服务将逐步强化，更有具体针对性和系统性。第四个阶段，我称之为群众自主阶段，政府不再具体干预群众的生育行为，而只在宏观上根据人口的变动情况和社会的需要颁布调控政策，由民间或者半官方的组织机构对家庭的生育和生殖健康提供服务指导。这就是当前西方发达国家的状况，我国的明天也将如此。到这个阶段，各级计生委已经完成历史使命，中国特色的计划生育工作也就可以画上圆满的句号了。

　　三、几点认识

　　1、计划生育在全球范围内是符合规律地产生的新事物，但在我国又具有特殊的发生机制。我国在相当长的时期内农村的主要生产方式仍然是小生产的体力劳动方式（包括现在，尽管现在已经有了很大变化，但还不足以大到改变全局），这种生产方式客观上决定了农民具有增加家庭人口特别是男性人口的冲动。农村中大量‘越穷越生’的事实，充分证实了这一点。而在过去几十年计划经济时期，国家一方面通过抑制商品经济的发展客观上人为地巩固了小生产的地位、拉长了小生产的寿命期，另一方面又在事实上采取了一系列针对全民的鼓励生育的政策（包括政治上批判马尔萨斯、宣传‘人多力量大’的观点，等），这就更加放大了这种生育冲动，导致我国人口特别是农村人口长期地超常增加。因此，我国总人口的急剧膨胀，并不是一个完全自然的过程。设想一下，在国际环境有利的条件下，如果解放初期起国家就一直坚持市场经济体制、坚持经济建设，我国的生产力水平就会发展很快，在人口特别是农村人口总量较小的基础上就会完成农业的产业化改造和城市化过程，人们的生育观念就会提前几十年发生改变，人们的环境意识就会提前几十年觉醒，就会产生一个较为宽松的人口环境，就不会出现人口、生态、经济三者之间如此尖锐的矛盾。可惜，历史不能假设。当人们从文革的狂热中清醒过来的时候，已经面临着一个严峻的人口局面了。今天，我们回首以往，可以很明确地说，正是不科学的政治体制、不科学的发展观念，使自然历史过程发生了扭曲，把三种再生产之间缓慢产生的矛盾迅速地推向了顶点。

     2、在体力型的小生产为主要生产方式的历史时期，经济生活的改善，主要依靠劳动力数量的增加。如果没有战争，没有严重自然灾害（瘟疫、水旱灾害），经济秩序比较稳定（比如没有剧烈的土地兼并），人口的数量将会迅速增长。迅速增长的人口对粮食和薪柴、木材的需求激增，最终导致森林植被的破坏，沙化、荒漠化、石漠化将严重侵蚀人类的生存环境。

　　我的家乡本是一个巨树参天、薪柴遍野的山区小村，我记得上世纪50年代读小学时砍柴就在屋背后的山上，用不到半天就可砍一捆，60年代读中学时就得到七八里路外去砍了，而到了文革结束后就得跑十多里以外的山上才能砍了，至于巨树已经再也见不到了，光秃秃的山头倒是越来越多。与此相应的则是：人口由原来的数百人，发展到了80年代的近3000人。这就证明，在经济文化一定的条件下，人口的激增与环境的恶化呈正相关关系。如果不加以扭转，在没有战争和严重自然灾害的条件下，‘人口激增－环境恶化－生活贫困－人口激增’这样一种循环将被不断地放大复制。

　　在这种情况下，控制人口的数量是必要的，甚至是急需的，而在既定的经济文化内实现控制又是不可能的，因为正是既定的经济文化提供了人口增长的需求动力。我国改革开放前的农村经济文化，正是这样一种小生产的经济和与之相适应的文化。这不仅决定了中国的计划生育主要是农村的计划生育，而且决定了农村的计划生育无法采取与农村的经济文化相匹配的手段来推进。

　　有人说，中国不是还有比较完备的工业经济体系么？是的，但中国的工业经济体系无法提供农村推行计划生育的手段。因为，中国的工业经济体系实力不强，况且国家又长期实行城乡二元经济战略，即在城市是比较现代化的工业经济、农村是小生产的农业经济。如果在市场经济体制下，工业经济强大之后将逐步改造农村的产业结构。但中国实行的计划经济体制，却将二者隔离开来，并且由于工业经济还比较弱小，国家还不断地从农村经济中抽血浇灌城市经济。所以，农村的事情还不能指望城市。也许，随着时间的延长，工业终将反哺农业，使农村现代化。但农村人口的激增，已经等不及了。出路只有一条：运用行政强制力量，来超越农村既有的经济文化局限。中国的现行政治体制和过去的计划经济体制恰好可以提供这样一种无比强大的行政力量。如果是建立在市场经济基础之上的民主法制体制，则不可能具有这样强大的行政强制力。这就是为什么中国的计划生育能够卓有成效，而印度的计划生育却推行不开的原因所在。

     3、综观全球，西方发达国家在人口还没有激增之前就已经完成了现代化，而现代化之后人口通常也不会出现激增的问题；即便人口密度较大，那也仍然处在生态、人口、经济三者动态平衡的状态下，间或有些矛盾，也可以凭借其国际优势在全球的范围内获得补偿。

　　而落后的农业国家，如果由于自身的努力实现了长期的国内和平、提高了抵御自然灾害的能力、相对平抑了经济关系，那总会出现人口激增的局面。这就使这类国家面临人口、生态、经济三者之间的严峻矛盾。本来，摆在这类国家面前的任务，是要尽快地实现工业化、现代化，以摆脱贫穷和赶超发达国家，但在落后的农业经济条件下，人口激增一方面使生态环境迅速恶化，加剧人口的贫穷，另一方面又会减少国内积累、限制对现代化的投资（比如：用更多的财力和人力去预防或缓解社会矛盾，去救济贫民，去救灾，去扫除不断增多的文盲，去增设基本医疗设施，等等），因而不得不限制人口的过快增长。不管这类国家施行的是市场经济体制还是计划经济体制，都无法在相对紧迫的时期内用西方发达国家那种‘无为而治’的方法来对待人口激增的形势。因为西方国家已经现代化，老百姓已经没有‘多子多福’、‘养儿防老’的观念，而落后国家由于生产力水平的限制还无法让老百姓破除这些传统观念。以西方国家的做法为标准来批判落后国家的计划生育政策，无异于刻舟求剑、缘木求鱼，不仅荒唐而且不公。

     4、就人口本身而言，人口既消费社会财富又创造社会财富，而且创造的总比消费的多，似乎用不着为了积累财富而限制人口的增长。确实，在小生产的社会里，人类的消费领域很小，人们的消费需求很低，而且小生产是简单再生产，所需投入极少，因而人口的增长会带来社会财富的同步增长。我国历史上的封建社会时期，在经历过战争之后的王朝开国之初，人口的增长与国家财力的增长、社会的繁荣气象总是相伴相随的。但小生产的最大制约条件是生态环境。小生产是一种简单地向自然索取的生产方式，生产总量的增大意味着向自然索取的力度加大，无限加大索取必将突破生态环境自我修复的能力，导致灾难性的后果。所以，这只是在维持小生产不变的状态下而且生态环境的自我修复能力不受影响的时候，才是正确的。

　　在新的历史时期，在新的全球竞争时代，每个国家都必须控制小生产的规模，保护已经极其脆弱的生态环境；都必须尽快地将小生产改造为社会化的大生产，这就需要积累财富以加大再生产的投入。因此，落后国家在追赶发达国家、实现现代化之前，控制人口增长速度，既是无奈之举，也是必须之举。