根治行政奢侈，贵在改变买单者的看客身份
                                             
    133张照片，记录了全国各地包括经济落后地区政府的豪华办公楼、大广场、大学城等一处处让人瞠目结舌的豪华楼堂馆所。——这是中国科学院院士、全国政协委员叶大年带到今年两会的一本相册。 这本相册以及此前媒体报道的一些事例，比如河南省郑州市惠济区政府大楼建筑外观像美国国会大楼；某国家级贫困县的政府大楼盖得像缩小版的人民大会堂；某市某局的办公楼原本计划投资两亿元，最后花了4亿元；......经媒体报道后，在全国人大代表和全国政协委员中引起纷纷议论。大家愤慨不已。 刘建中委员指着照片，严肃责问：为什么屡禁不止？  

　　但这还不是问题的全部。叶大年委员说：“楼堂馆所还只是一种表象，诸如公费出国旅游、公款吃喝、公车浪费，那些看不见的公务消费的黑洞更可怕。”的确如此！据报道，我国行政成本高居世界第一。目前，我国公务员的职务消费占全国财政总收入的近1/4。从1978年至2003年的25年间，我国财政收入从1132亿增长到3万亿，约28倍；同期行政管理费用则从不到50亿升至7000亿，增长达87倍，而且近年来平均每年增长23%。行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03%。全国人大代表叶青说，28年里，我国公务员的职务消费增长了140倍多，所占全国财政总收入的比例也从1978年的4%上升到2005年的24%；而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。情况之严重，令人触目惊心。如何刹住行政奢侈之风？成了今年两会上的热点话题，也成了全国人民关注的焦点。

　　应当如实指出，行政奢侈，是党和国家历来所禁止的。远的且不说，本届党中央领导集体一经产生，胡锦涛同志就到河北西北坡瞻仰革命遗址，向全党发出了务必保持谦虚谨慎和艰苦奋斗作风的号召。本次两会上，胡锦涛总书记又再次告诫各级官员：增强“忧患意识、公仆意识、节俭意识”。可以说，反对行政奢侈既是民意所系，也是中央高层的三令五申。一位人大代表说：现在是中央急、百姓急，但中间不急。那么，中间为何不急，反而变本加厉？有人说：关键就在于“禁”的力度不够，“禁”的方法虎头蛇尾，具体说，就是更多地注重发号施令，文件规定下发了不少，相关会议开了不少，领导讲话中批评得也不少，但实际兑现惩罚的却很少；而批评，多是笼统地列举现象，并不点名，这就刺痛不了谁，因而规定中的那些个“严禁”就等于空话。敲山震虎吓得了谁？总结历史教训，冯培恩委员和郑健龄委员明确提出：“必须有人对政府浪费负责。要把行政费用控制责任落实到具体人，把各级政府的主要负责人列为第一责任人。”全国人大代表叶青则建议：政府应从治理“三公”（公车、公宴、公楼）入手，降低行政成本，建设节约型政府。 这些建言已经被中央所重视。此次，温总理的报告中就提出了要划出500亿元，作为稳定调节基金，纳入预算，请人大监督。又据报道，清理政府部门的豪华楼堂馆所，已被中纪委、监察部确定为今年的一项重要任务。相信这些措施都会陆续实行，并有所收获。
　　
　　但我以为，这样做都还不可能从根本上刹住行政奢侈之风。因为，这些做法并没有超出建国以来所采取过的一些做法。试问，财政预算请人大监督，哪年不是这样做的？各级人大都有专门的财经委员会负责具体的监督工作，而且每次代表大会上都要审查上年度财政收支和本年度的财政预算报告，代表们对审查情况最后都要郑重表决、通过决议的。清理楼堂馆所？也不是新鲜事。就我所知，文革中及文革后都清理过的，而且还将一部分退出来改作了他用，对有的责任人还作了处理。历史已经证明，并将继续证明：这些，都只能凑一时之效，而非治本之策，事过之后又会逐渐地死灰复燃！原因何在？

    李丹委员说：“我走了很多地方，发现在一些发达、富裕国家，政府的办公楼反而十分寒碜。”这就点到了问题的要害。发达而富裕的国家，其政府办公楼为什么会‘反而十分寒碜’？原因很简单：他们那儿的权力主体是民众。政府首脑都是经过公开竞争，由选民直接选举出来的，公民的意志决定了他们的命运。而议会又是独立于政府的，其议员也在公开竞争中由选民直接选举产生，议员和议会都要听命于民众，而非听命于政府；议员也都是脱产的专业人士，有足够的专业知识和时间来承担选民赋予的责任。这样一来，议会对于政府的监督就非常有力。像盖政府办公大楼这种耗资较大的工程，立项就要议会审查批准，其经费预算更是必须经过议会的监督和逐笔审核的。如果议会和政府通同作弊，立刻就会遭到公民的谴责。事实上，较之议会的监督，更为有力的是媒体。处于激烈竞争中的媒体为了自身的生存和发展，必须贴近公众的利益、引起公众的共鸣，才能提高发行量或收视率，在竞争中获胜，这样，他们势必会盯紧政府和议会，象啄木鸟一样及时地揭露危害公众利益的行为，从而在社会上掀起轩然大波。在这些国家，因媒体的揭露而导致政府首脑下台、政府部门改组和议员辞职的事情，全世界人民都是耳熟能详的。面临如此强大的监督制约力量，政府办公大楼怎敢不寒碜？
　　
　　反观我国，虽然共产党的执政理念比任何一个发达富裕的国家都先进，但是，我们的政治体制却是集权体制。体制比理论更具有决定性的作用。理论上，官员是人民的公仆，官员的权力是人民赋予的。但是，在实际操作上，官员是上级任命的，人民对官员的所谓授权作用没有直接现实性，或者说，官员对权力是人民赋予的说法，并没有真切的感受。同样，人大代表也不是在公开竞选中由选民直接决定的，而是由上级提名并由上级经过一定的合法程序运作当选的。虽然人大代表中确有不少人能够做到为人民利益鼓与呼，但毕竟对上级还是心存感恩和忌惮之念，更何况人大代表中大多数本身就是党政领导干部；加之，我国的人大代表都不是专职做代表工作的，平时很少有精力和机会承担一下自己的代表责任，就是开会期间，有的代表也还无法做到专心致志，以至于疲惫得听报告时打瞌睡。况且，许多重大事项专业性都是很强的，比如财政预算的执行和安排情况、国民经济计划的制订和实施情况，都是需要比较深厚的专业素养才有发言权的，但我国的代表、委员中有多少人是具备这种素质的呢？自己完全不懂，如何审议监督？除了人云亦云，或根据身边的一些现象谈点学习体会，还能有别的选择吗？确实，也有代表怀着强烈的责任心在会上为民呼吁、仗义直言，但无论是在形式上还是在实质上都是局限于向领导提建议、反映问题、汇报群众愿望，以至于有代表向市长跪地吁请，好像人大不是权力机关，而只是谏议参谋机关－－这样的一种状况，人大能够像外国议会那样对政府实施有效监督和制约吗？

　　且不说监督了，就是重大立法事项，这本属于人大的本职工作，又有几部法律是人大自己从始到终一手操持完成的呢？还不是大多数都是交给政府有关职能部门起草，自己只是审议几次然后表决通过的吗？由政府职能部门起草，起草者当然会受到自身角色的限定，免不了会有意无意地偏向他们的部门利益，而审议者又多数是同这些部门有直接和间接工作关系的现职党政领导干部，其中有不少脱产的人大常委虽然不是现职的党政领导干部，但他们其实就是从部门领导或者部门上级领导的岗位上才转过来不久的，因而很难在审议中去掉部门色彩。这样通过的法律，对政府能起多少制约作用，就只有上天知道了。

　　上述情况，反映是的是人大内在的先天不足。而外在的条件又怎么样呢？在我国，党委是居于人大、政府、政协之上的最高领导机关。人大的所有工作必须贯彻党委的意图。而党委的二把手恰恰就是政府的一把手，通常也是党委一把手出缺时的接任者，事实上对人大具有很大的影响力。再说，政府工作中的重大事项，也并不是政府自己能够独立决定的，往往都要事先交由党委讨论，或者事后交由党委批准，所以一些表面上是政府决定的事情，其实是党委决定的。这样，人大虽然名义上是权力机关，政府只是他的执行机关，但却并不能左右政府。人大与政府，是党委统揽之下的两个平行机构，只是分工不同而已。分工只是相对的，而配合却是绝对的。党委的决定，人大必须执行；政府的决定，人大也不能推翻。这就决定了我国的人大对政府的所谓监督，是非常软弱的。象建设政府办公楼这样浩大的工程，肯定是当地党委的决定，并且还是经过上级批准的，人大无权监督党委，即便明知不对，又怎能奈何得了呢？说不定人大本身也是受益者呢！至于公务消费，人大作为与党委、政府、政协并列的一大班子，开支标准不会比党委、政府低，实际花费也不会比党委、政府控制得紧，在这一点上，绝对是公务消费奢侈的利益均占者。这样一种分工合作又统一于党委之下的政权结构设置，决定了人大在利益上是无法与政府划清界限的，至于政协就更不用说了。当然，这种结构设置的优点是明显的，那就是各大班子可以统一意志、集中力量办大事，决策效率相对较高。但风险很大，一旦决策失误或者腐败，同一层级的政权体制内无从制约，各大班子就统统下水，必定给地方乃至国家造成无法挽回的损失。建国以来发生的重大失误，譬如反右运动、大跃进运动、文革动乱等等，就是明证。国家是如此，地方呢？除非上级机关明察秋毫、及时干预，否则地方本级根本无法阻止错误的决策。不过，上级机关的干预虽然很‘硬’，但却往往只能是事后的，而且还不可能做到常态化；如果上级机关有领导以直接或间接的方式参与了决策，如果上级机关本身‘屁股’也不干净，则这个上级机关就不可能出面干预了。中国在这方面有着极其深刻的教训，前苏联为首的苏东社会主义国家的教训就更深刻了。实践已经反复而清晰的证明：在这种组织结构形式下，政权内部的监督制约机制，在局部上间或有效，而在总体上却是无效的。这就是为什么社会主义各国都坚持反对行政奢侈，却屡反屡泛滥的原因。
　　
　　无论中外古今，行政奢侈都是人民买单。所不同的是，买单者对享受者有没有监督制约的权力。迄今为止，有三种情况：一是根本没有权力（封建制‘家天下’王朝，民可治于人，而不可治人），二是法律上有权力而实质上却无法操作的名义权力（斯大林式社会主义），三是真正有权力。我国现在就属于第二种。政府首脑和人大代表（专职）不是由民众普选产生，人大也不是独立于行政体系之外的权力机关（司法机关也不独立）。因此，买单者在享受者面前始终只是一个看客。只要买单者的看客身份一日不变，行政奢侈就一日遏制不了。根治行政奢侈，贵在改变买单者的看客身份。